La nueva Ley General de Aguas.

Y las reformas recientes a Ley de Aguas Nacionales

En diciembre de 2025 entraron en vigor dos leyes en materia de agua en México: la nueva Ley General de Aguas (LGA), que tiene por objeto reglamentar el artículo 4°, párrafo sexto de la Constitución, en materia del derecho humano al agua y el saneamiento para uso personal y doméstico, y reformas a la Ley de Aguas Nacionales (LAN), reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia de aguas nacionales [ver recuadro]. El objetivo de este texto es reflexionar sobre la forma en que surgieron y cómo van a convivir en adelante para su aplicación efectiva. El cumplimiento de las nuevas disposiciones hará posible garantizar el derecho humano al agua y al saneamiento y la forma en que este derecho impactará en la regulación y la gestión de las aguas nacionales: un verdadero desafío.


Para poder explicar para qué coexisten hoy dos leyes reglamentarias de la Constitución, será necesario hacer un breve recuento de los antecedentes y las razones que nos permita conocer lo que ha pasado y cómo operarán para garantizar el derecho humano al agua y al saneamiento (DHAS), así como el funcionamiento del Sistema de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). Ambos están fundamentados en los Principios de Dublín —establecidos en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente de 1992 (CNUMAD, 1992)—:

• El agua como bien finito social y económico: se busca el equilibrio del derecho de todos a acceder al agua limpia y a su saneamiento a un precio asequible.
• La participación de los usuarios en la gestión del agua, que debe involucrar a concesionarios, planificadores y autoridades responsables en todos los niveles.
• Se reconoce el papel de las mujeres en el uso responsable del agua. Son ellas las principales cuidadoras del agua en el hogar; son mujeres y niñas las que van por el agua en las madrugadas a grandes distancias, función por la que dejan de ir a la escuela; son quienes lavan la ropa, cocinan, limpian la casa y lavan los trastes; quienes participan en la lucha diaria por el agua y por sacar adelante a sus familias, en un contexto en el que no se han podido reducir las brechas de género en el acceso a la toma de decisiones en materia de acceso al agua y su gestión.
• La gestión local: en el caso de México son los municipios y el Sistema de Agua de la Ciudad de México los entes públicos que garantizan que el servicio esté disponible y sea accesible físicamente para cada persona, con calidad, cantidad y asequibilidad. Son estas entidades las que deben asegurar la disponibilidad: que el suministro de agua sea continuo y suficiente para los usos personales y domésticos (consumo, saneamiento, preparación de alimentos e higiene general y personal). También son responsables de la accesibilidad: que el agua y las instalaciones de saneamiento estén al alcance físico de todas las personas, sin discriminación y especialmente para grupos vulnerables para que cada persona cuente con un agua salubre, segura y libre de microorganismos o sustancias químicas que amenacen la salud.

Estos principios, junto con la Resolución 64/292, aprobada el 28 de julio de 2010 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGA, 2010), en la que el derecho humano al agua y al saneamiento fue reconocido explícitamente, fueron la guía para la reforma al artículo 4º Constitucional realizada en 2012 con una adición al párrafo sexto 2que cambió radicalmente la forma en que el Estado debe gestionar el agua. El texto señala que “Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible” (DOF, 2012). Establece que la ley definirá las bases para la participación de la Federación, por medio de la CONAGUA, en la planeación nacional y la administración de cuencas; de las Entidades Federativas (estados y Ciudad de México) en el apoyo técnico y administrativo; de los municipios y del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACMEX) como responsables directos de llevar el agua a la llave de la casa, y de la ciudadanía: se reconoce por primera vez que la sociedad debe participar en la gestión del recurso.

La Ley a que hace referencia el artículo 4º en su párrafo sexto es la LGA, publicada el 11 de diciembre de 2025 (DOF, 2025), tras trece años de espera debidos a que el texto del artículo se contraponía con los artículos 27, párrafo quinto, y 115, fracción III, inciso A. No era posible emitir la LGA como reforma a la LAN sin generar una serie de conflictos constitucionales, uno de los cuales estaba en las atribuciones de la federación y los municipios.

En el caso de las entidades federativas, la inexistencia de facultades explícitas en la Constitución en materia de aguas, su gestión, cuidado y protección, genera un vacío en la gestión integral del agua. La única entidad con facultades en materia de agua es la Ciudad de México, con fundamento en el artículo 122 constitucional, inciso C, que establece mecanismos de coordinación administrativa entre la federación, la Ciudad de México y sus demarcaciones territoriales, y los estados y municipios conurbados en la Zona Metropolitana. La LGA establecerá las bases para la organización y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Metropolitano, al que corresponderá acordar acciones sobre asentamientos humanos, movilidad y seguridad vial, protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, transporte, tránsito, agua potable y drenaje, recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos, y seguridad pública. Para el resto del país, los estados se adhieren a la fórmula del artículo 124 constitucional: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias”.

Mapa de los Consejos de Cuenca en México

1. Baja California Sur

2. Baja California y Municipio de San Luis Río Colorado Sonora

3. Alto Noroeste

4. Ríos Yaqui y Mátape

5. Río Mayo

6. Ríos Fuerte y Sinaloa

7. Ríos Mocorito al Quelite

8. Ríos Presidio al San Pedro

9. Río Balsas

10. Costa de Guerrero

11. Costa de Oaxaca

12. Río Bravo

13. Nazas - Aguanaval

14. Altiplano

15. Lerma Chapala

16. Río Santiago

17. Costa Pacífico Centro

18. Ríos San Fernando - Soto La Marina

19. Río Pánuco

20. Ríos Tuxpan al Jamapa

21. Río Papaloapan

22. Río Coatzacoalcos

23. Costa de Chiapas

24. Ríos Grijalva y Usumacinta

25. Península de Yucatán

26. Valle de Méxic0

Estas inconsistencias y la falta de una estructura clara y con responsabilidades diferenciadas respecto del agua, se hicieron aparentes cuando se pretendía integrar el derecho humano al agua y al saneamiento a la LAN, cuyo esquema no coincide con el principio del agua como bien nacional gestionado por la federación. La LAN, vigente desde 1992 y reformada en 2025, se enfoca principalmente en la administración del agua como un bien nacional que se regula a través de concesiones para los diferentes usos (riego, industrial y otros). Es el principal instrumento jurídico de gestión y administración de carácter federal que regula la explotación, el uso, el aprovechamiento, la distribución y el control de las aguas en México. Su fundamento emana del artículo 27 de la Constitución, que establece que la propiedad de las aguas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación.

Es una ley que centraliza muchas decisiones en la federación (CONAGUA), lo que choca con la realidad del Artículo 115, donde la responsabilidad operativa para prestar el servicio público de agua potable y el tratamiento de las aguas residuales recae en los municipios. En el caso de las entidades federativas se integraron a los Consejos de Cuenca con la promulgación de la LAN el 1 de diciembre de 1992, consejos que se crearon en sus artículos 13 Bis y 13 Bis 2 como foros clave para la administración descentralizada del agua. Como señala CONAGUA (2024):
En el artículo 27 párrafo quinto se establece que el agua es un “bien nacional”. La LAN es reglamentaria de este párrafo y en la Ley General de Bienes Nacionales se considera que el agua es un bien de dominio público federal. Es importante señalar que el agua es objeto de preservación, protección, aprovechamiento y restauración, como elemento ecosistémico y base de los ecosistemas acuáticos, por lo que es aplicable también la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Esto significa que el agua en México es un bien nacional, que es la federación (CONAGUA) la autoridad del agua y que su gestión es exclusiva del Ejecutivo federal.

RETOS LEGISLATIVOS
El artículo 115, fracción III, inciso A de la Constitución indica que son los municipios los que tienen a su cargo las funciones y servicios públicos relacionados con el agua: suministro de agua potable, drenaje y alcantarillado, y tratamiento y disposición de aguas residuales. El primer reto era si el derecho humano al agua y al saneamiento era equivalente a los servicios públicos que señala el texto constitucional. Si se consideraba que sí, entonces el municipio era el responsable de garantizar el mínimo indispensable. Sin embargo, el artículo 4º involucraba a la federación, a las entidades federativas, a los municipios y a la ciudadanía, una situación que rebasaba lo señalado por el artículo 115. Este fue uno de los primeros aspectos para considerar que en la LGA se estableciera la distribución de competencias en esta materia. En el artículo 3º de la LGA se señala como parte de su objeto en su fracción III: “Establecer las instancias, instrumentos y procedimientos para la participación de la Federación, entidades federativas y municipios en la tutela del derecho humano al agua”.

EN LA LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES SE CONSIDERA QUE EL AGUA ES UN BIEN DE DOMINIO PÚBLICO FEDERAL

El DHAS se encontraba en el texto constitucional como una responsabilidad difusa. No quedaba claro dónde termina la obligación de la federación y dónde empieza la del municipio para garantizar que el agua llegue a las comunidades más pobres y vulnerables —aquellas que no están conectadas al servicio público municipal—; cuál era la función de las entidades federativas, y qué le correspondía a la CONAGUA. Ahora la LGA establece en su artículo 22 una situación que no podía ser regulada por la LAN:
Para dar cumplimiento efectivo a ambas leyes y reducir las diferencias de competencias y funciones entre la federación, las entidades federativas y los municipios, mejorando la coordinación, es crucial implementar soluciones integrales que abarquen los ámbitos ambiental, ingenieril, presupuestario y técnico. La fragmentación actual requiere una reingeniería de la manera en que se gestionan los recursos y se brindan los servicios públicos.

Lo que se intentó en la LGA fue definir las competencias diferenciadas en el derecho humano al agua y al saneamiento, pero deberemos esperar respuestas en su reglamentación para saber quién paga y a quién, quién construye y en dónde, quién mantiene, conserva y repara los equipos y, sobre todo, quien paga la electricidad para el bombeo. En cuanto a garantizar un mínimo vital, se debe definir quién determina la cantidad de litros diarios gratuitos o a bajo costo y a quién y cómo se le suministra el recurso; quién paga la gasolina de las pipas, quién decide lo que cuestan y para quién son gratuitas. Si existe infraestructura hidráulica, hay que definir quién es responsable en caso de fugas, inundaciones o encharcamientos. Cuando no hay agua, se debe establecer a quién se le reclama; quién y cómo decide el tandeo, y a qué hora se da el suministro. Aunque el noventa y tres por ciento de los hogares tiene acceso a una red entubada, el Centro de Investigación en Política Pública señala que el 33.5 por ciento de las viviendas no recibe suministro diario (IMCO, 2023).


En el caso de los mecanismos para el saneamiento y el tratamiento de aguas residuales, los municipios hoy no pueden costear por sí solos toda la infraestructura, los equipos, el personal técnico capacitado y la energía necesarios. En las reformas a la LAN de 2025 se refuerza la facultad de los municipios en la prestación de servicios y se endurecen la responsabilidad por el tratamiento de aguas y la vigilancia federal sobre la gestión local. En este sentido, se requiere implementar esquemas de financiamiento y colaboración para poder hacer frente a tan importante labor.

Estamos frente a la necesidad de que la GIRH tenga como prioridad la infraestructura hidráulica. En las reformas de 2025 a la LAN se define la GIRH como el conjunto de obras para captación, distribución y limpieza (saneamiento) destinadas a mitigar riesgos ambientales y sanitarios. Implica captación, presas, acueductos y pozos para obtener el recurso; distribución en redes de tuberías y tanques que llevan el agua a los hogares e industrias; saneamiento con plantas de tratamiento, y alcantarillado para limpiar las aguas residuales antes de devolverlas a los cuerpos receptores que, a su vez, son aguas nacionales. Contar con infraestructura hidráulica para un municipio pequeño o mediano requiere de un plan integral, sustentable y multianual que incluya modernización y saneamiento. Esto necesita de inversiones y financiamiento federal o estatal, ya que los proyectos pueden ir desde los siete millones de pesos por reparaciones menores, hasta los cuatrocientos ochenta millones de pesos para infraestructuras regionales complejas. Un municipio mediano puede destinar anualmente entre el cinco y el quince por ciento de su presupuesto de egresos sólo para la operación y mantenimiento básico del sistema de alcantarillado, sin contar grandes obras de expansión que requieren financiamiento estatal o federal (CONAGUA, 2025). Y todo ello se debe instrumentar en tres años, que es lo que dura una gestión municipal.

PARA DAR CUMPLIMIENTO EFECTIVO A AMBAS LEYES ES CRUCIAL IMPLEMENTAR SOLUCIONES INTEGRALES QUE ABARQUEN LOS ÁMBITOS AMBIENTAL, INGENIERIL, PRESUPUESTARIO Y TÉCNICO

Otro problema de fondo era establecer un orden de prioridad para el uso personal y doméstico del agua en el esquema para otorgar las concesiones y recuperarlas, conforme se señalaba en las reformas a la LAN para prestar el servicio público de agua potable. El orden de prelación es fundamental para el abasto equitativo y para una distribución justa del agua. En México hasta quince millones de personas carecen de acceso al agua potable; de acuerdo con el Consejo Consultivo del Agua, únicamente el cincuenta y ocho por ciento de la población cuenta con este servicio básico (Castillo, 2025). Según datos del INEGI, casi el cuarenta por ciento de las localidades en el país carecen de red de agua entubada. Sin embargo, a nivel municipal, sólo diecisiete municipios (ubicados principalmente en Oaxaca, Puebla, Chiapas, Guerrero, Michoacán y Veracruz) informaron no ofrecer el servicio a ninguno de sus habitantes (INEGI, 2023). Con estas cifras, la magnitud de las inversiones que requieren los municipios para salvar la brecha en el cumplimiento del derecho de acceso al agua para consumo personal y doméstico y su saneamiento es inimaginable e incuantificable. La única vía es que todos —autoridades, expertos, comunidades, industriales, comerciantes, científicos— participen en la búsqueda de soluciones.

Para el cumplimiento efectivo de ambas leyes se deben construir soluciones que permitan adoptar esquemas de ciencia aplicada a la economía local, como el pago por servicios ambientales (PSA), por el que usuarios e industrias en zonas bajas financian directamente a las comunidades de las zonas altas para la conservación de las cuencas. Otra solución son los contratos de desempeño técnico: en lugar de que el municipio asuma todo el riesgo, se asocia con expertos y empresas para vincular el pago con la reducción de fugas y la eficiencia física; si el sistema ahorra agua, ese ahorro paga la inversión. Otra es la de gobernanza de datos y contraloría ciudadana, que consiste en que los científicos y comunidades monitoreen en tiempo real la calidad y disponibilidad del agua. La transparencia reduce la resistencia al pago de tarifas justas; cuando el usuario ve que el recurso se gestiona bien y se incorpora el esquema de economía circular, disminuye su resistencia a asumir costos.

A partir de un enfoque sistémico para el cumplimiento efectivo de la legislación ambiental, ahora no sólo conviven dos leyes en materia de agua —una para el derecho humano al agua y el saneamiento y la otra para su gestión integral—. Se suman cuerpos normativos novedosos, como la Ley General de Economía Circular y la Ley de Infraestructura de Calidad, que permiten que todo el sistema normativo aporte al cumplimiento de los Objetivos Legítimos de Interés Público (OLIPs), en los que el agua es uno de los principales.

La construcción de estas soluciones busca superar el modelo en que la federación tiene el control y los estados y municipios presentan debilidad técnica, para transitar hacia un federalismo cooperativo y funcional. Cuando los costos de infraestructura, mantenimiento y saneamiento superan la capacidad de gestión de los gobiernos, la recaudación local y el apoyo presupuestal federal, la solución deja de ser puramente técnica para volverse coparticipativa. Se deben diseñar, además de grandes obras, un sistema financiero y social que las mantenga operando para garantizar el derecho humano al agua, así como una gestión justa y equitativa del recurso. La falta de institucionalidad y de corresponsabilidad transforma al agua: de un recurso vital se vuelve un foco de conflicto. Cuando el Estado no ejerce su rol de autoridad y los usuarios ignoramos “de dónde viene el agua”, cuando el ecosistema alcanza sus límites y faltan recursos para su distribución equitativa, el derecho humano se vuelve una promesa vacía. Tenemos el deber y la esperanza de que, aplicando ambas leyes, podremos alcanzar calidad de vida gracias al agua.

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