Cambio climático y salud. Herramientas del derecho internacional ante una doble crisis

Cambio climático y salud humana: un vínculo preocupante y desigual
El año 2020 no solo trajo consigo la pandemia de COVID-19; también fue un año de intensas y prolongadas olas de calor alrededor del mundo que afectaron la salud física y mental de miles de personas. Las temperaturas récord de ese año resultaron en un nuevo máximo de días y personas expuestas a periodos anormales de calor con respecto al promedio anual 1986-2005 (Romanello et al., 2021), y aun durante 2022 las olas de calor, con picos de hasta cincuenta grados Celsius, han tenido efectos devastadores desde abril para los casi mil quinientos millones de personas que habitan el norte de la India, Bangladesh y el sur de Pakistán (Hinry, 2022). 

Hoy sabemos que existe un vínculo preocupante entre el cambio climático y la salud humana que no es ajeno a retos como el planteado por la COVID-19. Además de las condiciones cardiovasculares y respiratorias directamente asociadas con las temperaturas extremas (McMichael y Lindgren, 2011), más de la mitad de las enfermedades infecciosas conocidas se han visto agravadas en algún momento por las variaciones anormales de temperatura (Mora et al., 2022). Mientras que los avances científicos y la colaboración internacional han hecho posible la producción de vacunas contra el coronavirus, aminorando así su peligrosidad en muchos países, el cambio climático como causa de la agudización de las enfermedades infecciosas aún dista de ser frenado. Las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que lo provocan, continúan en la trayectoria de incrementar la temperatura del planeta en más de dos grados Celsius para finales de este siglo (Climate Action Tracker, 2021).

Si bien la crisis climática afecta a todas las poblaciones, los impactos en la salud son injustamente desiguales ya que se propician con mayor agudeza en personas que viven en situación de pobreza (Pörtner et al., 2022, p. 11), cuyas emisiones de GEI, causantes del cambio climático, son insignificantes en comparación con las de sectores de mayores ingresos (Bruckner et al., 2022). Esto significa que las enfermedades provocadas o exacerbadas por los climas extremos son menos susceptibles de ser prevenidas o tratadas en personas que carecen de acceso a sistemas de salud o que experimentan algún tipo de invisibilización o exclusión (Parry et al., 2019). De esta manera, la pobreza y la falta de servicios médicos accesibles y de calidad que afecta actualmente a la mitad de la población mundial (OMS, 2021b) exacerba la crisis climática como una crisis de salud (Romanello et al., 2021).

Ante este panorama es necesario identificar cómo pueden los países disminuir la vulnerabilidad de la salud de sus poblaciones ante el cambio climático. El derecho internacional ofrece herramientas para ello desde diversos campos. Este artículo mapea y reseña aquellas aportadas por el derecho internacional del cambio climático, por la perspectiva de derechos humanos y por las iniciativas de salud global, todas ellas con trascendencia en las medidas legislativas y de políticas públicas nacionales y subnacionales, por lo que el recuento coloca un énfasis particular en los avances que México y otros países de la región latinoamericana han consolidado al respecto. Finalmente concluye que, a pesar de la existencia de estas múltiples vías para afrontar las crisis de salud, su fragmentación, la falta de financiamiento adecuado y la preeminencia de la mitigación sobre la adaptación son retos persistentes. En tanto no sean superados, la protección integral de la salud ante el cambio climático dista de ser una realidad. 

Herramientas del derecho internacional contra  la crisis de salud 
Si bien al evitar que la temperatura global aumente también se previenen sus efectos potenciales sobre la salud, el conocimiento científico ha ido evidenciando cada vez con mayor certidumbre que los impactos del cambio climático sobre la salud no son una cuestión del futuro, sino que ya son tangibles (Pörtner et al., 2022). De ahí que el régimen establecido por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC, ver recuadro), alrededor del cual gravita mayormente el derecho internacional del cambio climático, solo hasta años recientes atendió el vínculo entre este y la salud humana. Dos herramientas destacan en este ámbito: los Planes Nacionales de Adaptación (PNA) y las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés).  

Como herramientas para planificar estrategias encaminadas a reducir la vulnerabilidad en salud derivada de los efectos del cambio climático, los PNA se gestaron en 2010 por la Conferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC, cuando esta adoptó el Marco de Adaptación de Cancún durante su décima sexta sesión. Dicho marco trazó el objetivo de intensificar la adaptación al cambio climático en los países partes denominados “en desarrollo” y, por lo tanto, entre otras acciones, instó a los países a incluir en los PNA programas en diversos rubros, incluida la salud (UNFCCC, 2010). Actualmente treinta y ocho países han emitido su PNA y, de ellos, doce pertenecen a los treinta y tres de la región de América Latina y el Caribe.

Pese a que México comenzó en 2018 las gestiones para la formulación de su PNA (CICC, 2018), a la fecha el plan no ha sido publicado. No obstante, son destacables las acciones que a nivel subnacional se han realizado en materia de planeación para reducir la vulnerabilidad de la salud al cambio climático. El estado de Veracruz, por ejemplo, elaboró en 2014 un plan de adaptación al cambio climático en salud que puntualiza y calendariza estrategias, líneas de acción y metas encaminadas a aumentar la resiliencia de la población estatal a las enfermedades relacionadas con la variación climática (Azamar Arizmendi et al., 2014), a partir de un diagnóstico que permite conocer las condiciones de salud que se vinculan con el cambio climático en dicha entidad federativa, dado su particular contexto biofísico y socioeconómico, así como su morbilidad y mortalidad.

La segunda herramienta que se concibe desde el derecho internacional del cambio climático para que los países implementen medidas a efecto de reducir la vulnerabilidad de la salud son las NDC, establecidas en el Acuerdo de París de 2015. El artículo 3 del acuerdo contempla a las NDC como la herramienta a partir de la que los países habrán de realizar y comunicar sus esfuerzos para, entre otros objetivos, aumentar la capacidad de adaptación. Aunque el acuerdo no atribuye explícitamente a las NDC el abordaje de la salud, esta en la actualidad se entiende como una cuestión esencial para lograr el objetivo de adaptación fijado por las NDC (Grambsch y Menne, 2003), especialmente al establecer en su preámbulo que los países deberán promover el derecho a la salud al adoptar medidas para hacer frente al cambio climático.

Los estados parte del Acuerdo de París deben presentar sus NDC cada cinco años. A la fecha, ciento cincuenta y cuatro países han inscrito sus contribuciones, nuevas o actualizadas, ante la Secretaría de la CMNUCC, incluido México (el registro que lleva Naciones Unidas de cada país y sus NDC se puede consultar en https://unfccc.int/NDCREG).

Sin embargo, de acuerdo con un análisis realizado por la Alianza Global por el Clima y la Salud, no todas ellas reconocen y responden al vínculo entre el cambio climático y la salud (GCHA, s. f.). En particular, las contribuciones de Argentina, Colombia y México muestran una divergencia entre la magnitud de impactos en la salud identificados y el nivel de ambición de las acciones para contrarrestarlos. 

Las obligaciones inherentes al derecho humano a la salud 
A partir de que el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas adoptó su primera resolución respecto al vínculo entre los derechos humanos y el cambio climático (UNHCHR, 2008) los diversos órganos y procedimientos de los sistemas universal y regionales de derechos humanos han reconocido extensamente las repercusiones negativas que el aumento de la temperatura global conlleva para el pleno disfrute de múltiples derechos, incluido el derecho humano a la salud. En 2016 el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos examinó la relación entre las obligaciones y responsabilidades derivadas del derecho humano a la salud y las acciones para hacer frente al cambio climático (UNHCHR, 2016), y recomendó a los estados, entre otras cuestiones, desarrollar sistemas e infraestructuras de salud sostenibles y resilientes, promover una cobertura sanitaria universal y asegurar la participación y difusión de información sobre los efectos climáticos y los desastres naturales. 

En diciembre de 2021 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) adoptó la Resolución 3/21, “Emergencia climática: alcance de las obligaciones interamericanas en materia de derechos humanos”, en la que, reconociendo que la salud de ciertos grupos exhibe una mayor vulnerabilidad al cambio climático (niñas y niños, mujeres, personas trabajadoras migrantes, personas mayores y personas con discapacidad), insta a los estados a garantizar el derecho humano a la salud de estos grupos mediante el desarrollo de planes preventivos en atención médica y la protección de hospitales en caso de emergencias producidas por el aumento de la temperatura global.

Así, los países que han ratificado tratados que reconocen el derecho humano a la salud a la luz de sus compromisos derivados de la CMNUCC como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador (ver recuadro), tienen la obligación de traducir las recomendaciones citadas en medidas legislativas, de política pública y de acceso a la justicia para hacer efectivo tal derecho en el contexto del cambio climático. Por lo tanto, los instrumentos y ulteriores resoluciones de los sistemas universal y regionales de derechos humanos constituyen una herramienta orientadora del quehacer de los gobiernos, las legislaturas y las ramas judiciales nacionales y subnacionales, al mismo tiempo que acompañan la labor de las organizaciones de la sociedad civil.

Estas organizaciones sociales recurren cada vez con mayor frecuencia a las cortes nacionales para demandar que los gobiernos cumplan con su compromiso de mitigar el cambio climático (Setzer y Higham, 2021). En dichos litigios climáticos, la sociedad civil apoya sus argumentos en los estándares de derechos humanos a fin de clamar afectaciones a la salud vinculadas con la crisis climática e inducir al Estado a cumplir con sus obligaciones en la materia. Ese fue el caso de “Jóvenes vs. Colombia”, de 2018, en el que un grupo de jóvenes asistido por una organización de la sociedad civil planteó exitosamente sus argumentos, fundados en la normativa internacional sobre derechos humanos, ante la Suprema Corte de Justicia de Colombia, la cual resolvió a su favor (Plataforma de Litigio Climático para América Latina y el Caribe, s. f.). La corte consideró que el cambio climático pone en peligro la realización de múltiples derechos fundamentales, entre ellos el relativo a la salud, y ordenó a diversas entidades del gobierno (la parte demandada) adoptar medidas encaminadas a reducir la deforestación de la Amazonía colombiana (Corte Suprema de Justicia de la República de Colombia, 2018), ya que la pérdida de la cobertura forestal es fuente importante de emisiones de dióxido de carbono causantes del aumento de la temperatura global.



Expansión y fortalecimiento de los sistemas públicos de salud 
La atención a los desafíos de salud global, como la lucha contra las enfermedades o la respuesta a crisis sanitarias, es coordinada por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Fundado en 1948, este organismo especializado de las Naciones Unidas traza las directrices que guían a los estados miembros en la promoción de la salud. Dos iniciativas que emanan de la OMS y destacan por su relevancia para enfrentar la crisis de salud exacerbada por el cambio climático son la expansión de los sistemas públicos de salud a través de la cobertura universal de salud (CUS) y su fortalecimiento para vigilar y reducir los riesgos sanitarios derivados del incremento de la temperatura global. Ambas constituyen herramientas desde las que la OMS brinda asistencia técnica, coordina la cooperación internacional y orienta las acciones de los países para alcanzar el grado más alto posible de buena salud para sus habitantes. 

La primera de ellas, la CUS, consiste en garantizar que todas las personas puedan recibir los servicios médicos que necesitan sin que incurran en gastos catastróficos y caigan en la pobreza por haber accedido a la atención de salud que necesitaban (OMS, 2011). Sus antecedentes se remontan a 2005, cuando la asamblea de la OMS aprobó la resolución WHA 58.33, en la que insta a los países a expandir la cobertura de atención a la salud velando por la distribución adecuada y equitativa de una infraestructura sanitaria de buena calidad y de recursos humanos para la salud. Seis años más tarde, al adoptar la resolución WHA 64.9, dicha asamblea reiteró el llamado a los gobiernos a que procuren alcanzar la cobertura y el acceso universales y asequibles para todos sobre una base de equidad y solidaridad.

Dado el valor instrumental de la CUS para erradicar la pobreza y, por ende, reducir la vulnerabilidad de la salud, esta iniciativa global quedó plasmada, por recomendación de la Asamblea General de las Naciones Unidas, como una de las metas del tercer Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, relativo a garantizar una vida sana. Se trata de la meta 3.8 que los países se han comprometido a alcanzar para 2030, la cual consiste en “lograr la cobertura sanitaria universal […], el acceso a servicios de salud esenciales de calidad y el acceso a medicamentos y vacunas inocuos, eficaces, asequibles y de calidad para todos” (United Nations General Assembly, 2015, p. 19). El monitoreo del indicador correspondiente a dicha meta revela progreso en todas las regiones del mundo hacia su cumplimiento ya que el índice de cobertura promedio global ha aumentado de 64  % en 2015 a sesenta y siete en 2019 (UNDESA, 2021). A pesar de este avance en términos generales, si miramos con mayor detenimiento la situación de cada país, es posible identificar retos particulares que aún impiden asegurar servicios de salud universales y asequibles y, por ende, que nadie se quede atrás al recibir la atención médica necesaria para prevenir y tratar los impactos en la salud provocados por el cambio climático. Por ejemplo, el número de camas hospitalarias en México (1.4 por cada mil habitantes) es menor que el promedio de los países de América Latina (2.1 por cada mil habitantes) (OECD/The World Bank, 2020, p. 28). A su vez, el gasto de bolsillo que las mexicanas y los mexicanos realizan en servicios de salud representa el 41 % del gasto total, lo que supera el promedio latinoamericano (de 34 %).

La segunda iniciativa de la OMS relevante para superar los desafíos que plantea el cambio climático es el llamado a fortalecer la capacidad de los sistemas de salud para vigilar y reducir sus repercusiones en la salud pública. La asamblea de la OMS hizo esta recomendación a los países miembros en su resolución WHA 61.19, así como también la de incorporar medidas de salud en los planes de adaptación al cambio climático. A partir de entonces, la OMS ha emitido tres guías técnicas para apoyar la planeación y adaptación del sector salud ante los riesgos del cambio climático (OMS, 2017, 2019, 2021a). Sin embargo, la insuficiencia de recursos financieros ha sido uno de los mayores obstáculos para que los países implementen esta herramienta. En el caso de México, si bien el gasto público en salud ha aumentado durante las dos últimas décadas, su proporción respecto del producto interno bruto nacional aún se encuentra por debajo del 6 % recomendado por la OMS y es incluso menor al promedio de los países de América Latina (Cid y Marinho, 2022).
 
Es tiempo de superar los retos 
Ante la crisis de salud derivada de los efectos combinados del cambio climático, la pobreza y la falta de servicios médicos accesibles y de calidad, el derecho internacional ofrece herramientas para su atención desde diversos campos; el específico del cambio climático, el de los derechos humanos y las iniciativas de salud global que plantean compromisos y lineamientos orientadores para que los países reduzcan la vulnerabilidad de la salud de sus poblaciones a partir de medidas legislativas, de planeación y ejecución de política pública y de acceso a la justicia. 

Los casos de México y de otros países de América Latina ilustran el avance de acciones impulsadas por estos tres frentes del derecho, sin embargo, cada uno tiene trayectorias separadas, y eso se evidencia en las acciones de alcance nacional. Por ejemplo, los PNA no suelen considerar por completo la perspectiva de derechos humanos (Viveros-Uehara, 2021), o bien, al resolver un litigio climático, las cortes omiten interpretar el contenido normativo de los derechos humanos a la luz de los compromisos de cambio climático o las iniciativas de salud global (Viveros-Uehara, 2022). Lo anterior, junto con otros obstáculos como la falta de financiamiento adecuado y la preeminencia de la mitigación sobre la adaptación, implica una oportunidad perdida para conjuntar el potencial que cada rama del derecho aporta a la comprensión y la atención de un problema cada vez más complejo.

El preocupante y desigual vínculo entre el cambio climático y la salud humana no es una cuestión del futuro. Los impactos ya son asunto del presente y continuarán siendo tangibles, toda vez que la temperatura global seguirá aumentando hasta mediados del siglo, en todos los escenarios de emisiones (Masson-Delmotte et al., 2021). Contamos con las herramientas tanto para prevenir un aumento mayor en la temperatura global (mitigación) como para reducir la vulnerabilidad ante los cambios presentes y proyectados (adaptación). Es apremiante implementarlas y aprovechar su potencial. Pero mientras cada una se adopte sin promover convergencias con otros campos del derecho internacional, se carezca del financiamiento adecuado o se demerite la urgencia de la adaptación, la protección integral de la salud ante el cambio climático dista de ser una realidad. 


 

---